為貫徹落實《國務院關于加快發展旅游業的意見》，改革導游體制，提高導游服務、導游管理和導游隊伍建設水平，國家旅游局組織開展了《導游體制改革》專題調研。調研工作由邵琪偉局長組織領導，監督管理司牽頭，辦公室、人事司、中國旅游協會、中國旅游研究院等參加。調研組在認真研究制定工作方案、調研提綱和收集資料的基礎上，結合歷年來的調查研究工作，于2010年3到4月，先后在廣西、云南、湖北等地開展實地調研，聽取導游人員、導游管理服務機構、旅行社、旅游協會、旅游行政管理部門的意見和建議。同時，調研組進行了多次集體研究，形成本報告。

　　一、導游方面存在的主要問題及其原因
　　我國導游方面存在的問題可以分為幾個層面。第一個是導游服務層面，反映突出的是將導“游”變成導“購”，以及與此目的性質相同或與此密切相關的“加點”、“換點”，具體表現為導游誘導、欺騙甚至強迫游客購物和參加質次價高的自費項目，擅自變更行程計劃、壓縮計劃內項目的游覽時間，以便從購物點和景點拿“回扣”。第二個是在對導游人員的管理服務和權益保障層面，反映突出的是“人頭費”、“買團”，即導游按游客人數向旅行社支付費用以獲得帶團服務的機會，旅行社不向導游支付帶團服務的勞動報酬，旅行社和導游管理服務機構不為導游提供勞動社會保障，甚至要求導游墊付、支付游客住宿、用餐、游覽、交通等接待費用。第三個是在導游機制、體制層面，反映突出的是“零負團費”、導游公司監管缺位、導游進入-退出機制和監管考核體制不完善。第四個是具體工作層面，主要是在導游教育培訓、年審、IC卡計分管理、服務監督檢查、正面宣傳引導和政府、協會的導游服務方面存在不足。
　　導游問題的癥結主要在于機制方面的“零負團費”操作模式和體制方面的不適應。零負團費操作的基本情形如下：
    起點：游客追求價廉物美而又不太了解和熟悉旅游產品的特性及相關信息，在報名出游時反復多家詢價壓價。招徠、組團旅行社：為適應游客需要以爭取客源和業務，競相壓低報價并低價促銷、收客，不向游客收取目的地旅游接待費用，因此不向接待旅行社支付接待費用，搞“零團費”結算，甚至還要接待社向其反向支付“人頭費”以獲取、增加利潤，成為“負團費”結算。
    地接旅行社：不向導游支付勞動報酬，不為導游提供勞動社會保障，反而要求導游支付接待費用并解決旅行社和導游收入問題。
    導游：與司機和購物、景點單位聯合起來，通過誘導、欺騙甚至強迫游客購物、參加自費項目即“加點”、“換點”來獲取“回扣”。
    終點：導游“導購”、“加點”、“換點”嚴重影響了旅游質量和效果，且所購物品和所參加自費項目往往都是質價不符、質次價高的，向旅游和相關部門投訴。
    導游體制方面存在的主要問題也直接影響導游服務質量、隊伍素質、導游權益保障。一是導游入門條件偏低，主要是高中畢業的學歷起點直接影響到導游知識量、服務能力和新導游的年齡起點，對導游服務質量和隊伍素質產生直接影響。二是導游公司性質、經營服務內容及設立條件和程序、監管責任和方式等不明確，大量通過導游公司取得導游證并實際從事導游服務人員的勞動就業、權益保障、監督考核、管理服務嚴重缺位。三是導游服務的性質、地位及其與旅行社的關系不明確，“導游自由職業化、導游服務市場化”與“零負團費”、“人頭費”、“買團”、“加點”、“換點”的產生、發展關系密切。四是導游IC卡計分管理、導游年審考核等制度需要改進和完善。

　　二、遏制、扭轉“零負團費”操作模式
　　主要對策是加強對游客的引導宣傳、信息服務和認真貫徹《旅行社條例》兩個方面。
　　一方面，從源頭和起點入手，加強宣傳引導和信息服務，讓游客特別是國民游客掌握旅游的基本性質特征和有關旅游產品、價格的信息，認識“質價相符”、“品質旅游”、“理性消費”等基本理論知識，逐步調整改變報名出游反復詢價、無限壓價等行為，進一步重視品牌、質量。具體措施包括運用廣播、電視、互聯網、報紙、雜志等公眾媒體開展公益廣告宣傳和案例宣傳、深度報道，組織開展“品質旅游”進社區等宣傳活動，由旅游行政管理部門或行業協會收集發布主要線路、項目價格信息等。在這方面要注意的是，不能籠統地說“旅游市場不成熟”、“游客不成熟”、“游客消費不理性”，這有將責任推給游客的嫌疑，而應該使用“信息不對稱”、“政府、行業引導和信息服務不夠”等說法。
另一方面，認真貫徹落實。新條例在旅行社招徠宣傳、簽訂旅游合同和收取旅游費用、組團社向地接社發送團和支付旅游接待費用、地接社委派導游接待和支付接待費用等各個環節，做出規范、禁止和處罰規定，為遏制、扭轉“零負團費”奠定了法規基礎。因此，認真貫徹落實新條例的這些規定，特別是加大執法檢查、監督和違規處罰力度，遏制、扭轉“零負團費”，是從機制入手解決導游問題的主要對策措施。

　　三、加強對導游管理機構的監管
　　我國近60萬執業導游，約有七成掛靠在導游管理服務中心和導游公司等機構。絕大部分導游管理服務中心是當地旅游管理部門成立的自收自支的事業單位，承擔辦證領卡、年審、人事檔案管理等政府職能和組織培訓、為導游介紹業務等的社會或中介服務職能，主要靠向導游收取管理費（掛靠費）、年審培訓收費等維持運行。
　　加強對導游管理服務機構監督管理的主要措施是，第一，明確其性質為面向市場（旅行社和自助游客）“提供導游接待服務的獨立經營企業；第二，明確規定其經營業務為向旅行社和自助游客派遣導游人員、提供導游服務，承擔導游的企業管理職責；第三，明確規定導游公司的設立條件、程序和監管方式；第四，用5年左右的時間逐步清理規范現有的導游管理服務機構，政府管理職責轉入各級旅游行政管理部門，行業和社會服務逐步轉到行業協會，導游管理服務機構逐步統一為導游服務公司（可以以介紹業務的中介服務為起點逐步發展成為導游派遣）。

　　四、明確導游的職業定位
　　《韋氏大詞典》對自由職業者的定義是：獨立工作，不隸屬于任何組織的人；不向任何雇主做長期承諾而從事某種職業的人。目前業內有觀點認為應將導游變成自由職業者、讓其脫離旅行社獨立存在，管理、培訓、就業、勞動權益保障等，都由政府或有關社會組織來負責。這個觀點混淆了導游就業形式的“自由”與導游從業“不許”自由兩個問題。《導游人員管理條例》明確規定，導游必須經過“旅行社委派”才能從事導游業務，可見我國法律不允許導游單獨提供服務，因此導游在法律性質上不是自由職業者。即使導游不是旅行社的正式員工，依據短期或臨時用工合同為旅行社提供服務，但其服務是旅游產品不可分割的部分，導游是旅游產品銷售者的履行輔助人，無法脫離旅行社單獨存在。
　　由于我國對旅行社實行特許經營管理，如果導游不經過旅行社即可接待旅游團隊，將會產生無數個不經許可從事旅行社業務的個人。不僅消費者的利益難于保證，市場也將陷入無序競爭的混亂，因此，倡導導游歸入自由職業者對旅游業的發展有害無益。導游不是自由職業者，就不能靠自己“經營”獲得收入，而必須由其雇傭者支付合理的勞動報酬，所以，旅行社完全應該且必須將導游勞動報酬納入旅游報價和費用之中。

　　五、建立合理透明的薪酬制度
　　我局《關于進一步加強全國導游隊伍建設的若干意見》中提出應建立“以基本工資和導游服務費為主體，帶團補貼為補充的導游人員薪酬制度”，是符合勞動法規定的。旅行社向其固定導游發工資目前已經基本做到，但是給社會導游發工資難以落實，因為數量巨大（占總數70%以上），又不是企業員工。
　　建立合理透明導游薪酬制度的任務和措施是，第一，要求旅行社在旅游產品報價中必須單獨規定導游服務費并支付給導游，其幅度和數額由省市旅游部門根據當地經濟發展和旅游市場實際情況確定；第二，明確導游帶團補貼的主要項目內容和標準，應該包括差旅補貼、超時補貼、加班補貼、通訊補貼等，具體幅度及數額仍由省級旅游部門協調勞動保障部門共同確定執行；第三，明確重申導游可以接受游客自愿、主導支付的小費，但不得以索要小費，并引導游客養成給付導游小費的身份消費習慣；第四，依法規范“回扣”、傭金，使其收受數量合理化和方式合法化，即消除占比過高問題和“公對公”并如實入賬，同時要求旅行社按一定比例分配給導游。

　　六、改革完善導游準入-退出機制
　　1999年頒布實施的《導游人員管理條例》規定，參加導游資格考試的學歷起點為高中畢業，這在十年前是基本合理的。但經過三十年的發展，我國的高等教育規模及其畢業生大幅度增加，接受高等教育基本成為我國青年一代的普遍現象。更重要的是，導游是依托基礎知識、專業知識和專門技能從事專業服務的人員，接受適當教育是一個人形成良好的基本素質的起碼保障。調研反映的普遍意見是將導游考試的學歷要求提高到大專，是比較合理的。對于少數民族和邊遠不發達省份，可以有一定的靈活性。
    完善導游執業退出機制十方必要，重點是完善年審統計和IC卡計分管理制度。首先要解決年檢和計分制度管理都缺乏法規支撐的問題，明確不予通過年審的導游證及其持有人如何處理。國家層面上，盡早出臺導游IC 卡有效時限及注銷退出辦法。研究如何進一步改進現有法規規章規定不完善、不合理的方法，如“導游人員必須參加所在地旅游行政管理部門舉辦的年審培訓”，但未明確培訓費用由誰承擔及其標準和支付方式，出現了借機收費的現象，引起導游不滿。此外，IC卡管理系統亟需升級完善，及早實現信息實時傳輸，充分發揮科技在提升管理水平上的作用。

　　七、完善導游分類和等級制度
　　導游分類問題首先體現在導游如何進入《中華人民共和國職業分類大典》上，當務之急是加強對導游人員職業的研究，包括準入的研究，力爭以專業技術職稱任職資格性質進入新版《職業分類大典》。實現以導游職業標準為導向的變革，在構架和改造導游職業教育、培訓、鑒定、考核、競賽和表彰系統的過程中提升導游職業，增強導游職業的凝聚力。
　　從就業形態上看，可以考慮恢復兼職導游。一方面，從完善導游勞動保障制度考慮，兼職導游沒有以此為業，不必納入導游職業的社會保障計劃，其管理和勞動社會保障等主要由其所在單位負責。另一方面，他們所具備外語或特定的知識、技能等，是旅游接待服務和提高導游服務水平所必需的。兼職導游資格及管理問題，要通過修訂法規來解決。
　　建議建立實習導游制度，這是適應高等院校旅游及相關專業教學和培養導游后備人才的需要。實習導游由省級旅游行政管理部門或其委托的地市級旅游行政管理部門考核發證，以高等院校旅游及相關專業在校學生為對象。實習導游可以按照教學計劃進入旅行社和景區景點觀摩、學習和協助導游從事服務，不得獨立開展導游服務，由所在學校負責監督管理和權益保障，畢業離校實習導游證自動失效。
　　目前導游實行了等級制度，由于社會認可度不高，和導游人員就業機會和收入水平聯系不緊密，加上多年考試中斷，中高級導游比例太小，嚴重影響了等級制度的影響和作用，應該繼續堅持和完善。需要繼續堅持和完善職業技能分類，探索形成合理的職業發展和晉升機制，以提高職業認可度和忠誠度。

　　八、促進導游協會的建設和發展
　　20世紀90年代初開始進行導游管理體制改革后，越來越多的導游脫離旅行社成為社會導游、簽約導游或掛靠導游。隨著導游與旅行社分離，其在利益上與旅行社的不一致出現并不斷擴大后，就有必要有自己的組織來代表、維護其利益，同時發揮橋梁、紐帶、規范、服務等作用。正因為如此，在一些重點地區和旅游城市，逐步建立起導游協會。這說明，隨著旅游業的發展和導游體制改革、隊伍壯大，有必要按照市場經濟原則，建立導游協會等行業組織。
　　在開始階段，導游協會也是沿用旅游協會的模式，采取“官辦”方式，即政府批準成立導游協會并負責管理，工作人員主要是政府派，經費由政府資助，主要業務是規范、管理以及在導游與政府之間發揮橋梁作用。與其他協會的不同之處在于，導游協會的會員和工作對象不是企業、事業單位，而是導游員個人。重點旅游城市如桂林、昆明等，率先進行改革探索，由導游人員自己來建設、管理導游協會。
　　就建設和發展的過程來看，導游協會建設和管理的重點，先是在地方和基層，然后根據發展的需要逐層上推。第一步，鼓勵、支持重點旅游城市建立導游自主管理的導游協會，這是導游行業組織建設的基礎。第二步，城市導游協會建立起來后，在省、自治區旅游協會或旅行社協會中，建立導游工作部、導游工作委員會等工作機構，負責指導、支持城市導游協會的建設、管理和發展。第三步，多數城市建立了導游協會后，省、自治區成立導游協會聯合會，以城市導游協會為團體會員，進一步加強對本地區導游協會的管理、指導、服務。第四步，全國大部分省、自治區成立了導游協會聯合會后，成立全國導游協會聯合會，以省級導游協會聯合會和直轄市導游協會為團體會員，統一組織、指導全國的導游協會工作，同時開展有關國際交流合作。   

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